Si Washington veut devenir actionnaire, il devrait agir comme tel.

Pendant la majeure partie de l’histoire économique américaine moderne, Washington a évité de se comporter comme un fonds d’investissement. Le gouvernement réglemente les entreprises, les taxe, leur achète, leur prête et subventionne les activités qu’il considère comme stratégiquement importantes, mais la possession de parts d’entreprises individuelles a généralement été réservée au financement du développement, aux crises financières et à d’autres circonstances exceptionnelles.

Cette frontière s’érode désormais. Depuis janvier 2025, le gouvernement américain a annoncé 27,7 milliards de dollars dans le cadre de 39 transactions impliquant une propriété directe ou des participations assimilées à des actions, selon les US Government Deal Trackers du Council on Foreign Relations. Les investissements couvrent les minéraux critiques, les semi-conducteurs, la fabrication, les infrastructures et d’autres secteurs stratégiques.

La justification n’est pas difficile à comprendre. La sécurité économique et la sécurité nationale se chevauchent de plus en plus, et la Chine domine des pans importants du traitement des minéraux critiques et d’autres chaînes d’approvisionnement stratégiques. Les gouvernements du monde entier ont recours aux subventions, aux entreprises publiques, aux restrictions à l’exportation et à d’autres formes d’intervention pour garantir un avantage industriel. Dans cet environnement, il existe des circonstances dans lesquelles le gouvernement américain, mettant ses capitaux en danger aux côtés d’investisseurs privés, peut contribuer à débloquer un projet d’importance stratégique.

Mais tous les problèmes stratégiques ne nécessitent pas que le gouvernement fédéral soit inscrit au registre des actions. Le gouvernement est mal équipé pour se comporter comme un gestionnaire d’investissement classique, et les capitaux publics ne devraient pas se substituer à l’investissement privé là où les marchés peuvent raisonnablement produire le même résultat.

Si Washington veut assumer le risque actions, les arguments en faveur d’une telle décision doivent être clairs, exceptionnels et soumis à des règles cohérentes.

Tout jeu d’équité du gouvernement doit suivre une évaluation rigoureuse visant à déterminer si des mécanismes de soutien alternatifs, tels qu’un prêt, une garantie, un accord d’achat, un contrat d’achat ou une subvention conventionnelle, pourraient atteindre l’objectif plus efficacement. Si les capitaux publics sont jugés nécessaires pour combler le fossé où les rendements des capitaux privés peuvent ne pas être satisfaits, cette intervention nécessite une diligence raisonnable rigoureuse en matière de sélection et d’évaluation des entreprises, ainsi qu’une compréhension claire de l’avantage stratégique pour le gouvernement.

Fondamentalement, pour faire face à ce qui se produira lorsque les capitaux privés seront finalement prêts et disposés à prendre le relais, le gouvernement doit établir une stratégie de sortie claire pour lui-même. Une telle rigueur dans la planification d’une éventuelle sortie de capitaux publics est particulièrement importante lorsque Washington agit simultanément en tant qu’actionnaire, régulateur, client ou décideur politique.

Les récentes transactions portant sur des minéraux critiques montrent à quelle vitesse les frontières évoluent. L’investissement de 400 millions de dollars du Pentagone dans MP Materials combinait des capitaux propres avec des prêts, un soutien des prix et un accord d’offtake, tandis que le ministère de l’Énergie a pris des warrants sur Lithium Americas et sa coentreprise Thacker Pass dans le cadre d’une restructuration destinée à réduire le risque pour les contribuables. L’équité est en train de devenir un autre outil de la politique industrielle américaine, souvent superposé à d’autres formes de soutien public. Cela rend les normes rigoureuses en matière d’investissement et de gouvernance plus importantes, et non moins.

Le problème devient particulièrement aigu lorsque Washington investit, parfois de manière répétée, dans des entreprises étrangères. Si le gouvernement fédéral envisage d’investir l’argent des contribuables à l’étranger, il devrait établir des attentes en matière de gouvernance comparables à celles auxquelles il s’attendrait lorsqu’il investirait dans une entreprise publique américaine. Cela signifie une surveillance indépendante appropriée, des dispositifs d’audit crédibles, un examen minutieux des transactions entre parties liées, des protections contre une dilution inappropriée, des informations financières transparentes et des recours efficaces en cas de violation des normes de gouvernance convenues.

Cela ne signifie pas que les investissements américains devraient automatiquement soumettre une entreprise étrangère à l’application complète du droit américain sur les sociétés ou sur les valeurs mobilières. Différentes juridictions ont des structures d’entreprise différentes, et les systèmes de gouvernance crédibles ne doivent pas nécessairement être américains en soi. Mais l’investissement public américain devrait s’accompagner de protections crédibles pour les investisseurs, tout comme tout investisseur institutionnel averti le ferait avant d’engager un capital important.

Washington négocie déjà de telles protections dans le cadre de certains accords. Lorsqu’il a investi dans la société canadienne Trilogy Metals, le gouvernement américain a négocié le droit de désigner un administrateur tiers indépendant et, sous réserve de son actionnariat continu, un observateur sans droit de vote. Elle a également obtenu un droit de consentement sur certaines augmentations très importantes de l’endettement.

La question est de savoir pourquoi de telles protections devraient être réinventées transaction par transaction. À mesure que les investissements fédéraux en actions deviennent plus courants, les agences devraient établir un ensemble de principes de gouvernance de base pour les investissements dans des sociétés étrangères. Ces principes devraient être adaptables aux circonstances d’une transaction plutôt que d’exporter mécaniquement la réglementation américaine sur les valeurs mobilières à l’étranger. Mais au minimum, les investissements fédéraux en actions dans des sociétés étrangères devraient comporter un ensemble de protections de base en matière de gouvernance couvrant la surveillance indépendante du conseil d’administration et de l’audit, les transactions entre parties liées, la dilution, la divulgation et les droits du gouvernement lorsque les normes de gouvernance se détériorent.

Des protections robustes sont meilleures pour les contribuables, mais aussi plus équitables pour les entreprises américaines. Une société américaine qui lève des capitaux sur une bourse américaine opère dans un cadre exigeant en matière d’obligations de divulgation, d’audit et de gouvernance d’entreprise. Ce serait une forme étrange de politique industrielle qu’un concurrent étranger puisse bénéficier du capital préférentiel des contribuables américains tout en étant confronté à des garanties sensiblement plus faibles sur la manière dont ce capital et l’entreprise elle-même sont gouvernées.

Des règles claires profitent également aux bénéficiaires des investissements publics en réduisant l’incertitude. Ils permettent aux entreprises de comprendre plus facilement ce qu’implique l’acceptation de capitaux fédéraux et il est plus difficile pour les transactions individuelles de devenir des exercices de négociation politique.

Plus important encore, ils pourraient rendre la politique industrielle stratégique plus durable. Un investissement dont le but, la valorisation et les protections sont transparents est plus facile à défendre auprès du Congrès, des auditeurs, des futures administrations et des contribuables. Une négociation négociée à la hâte et à huis clos est plus facile à caractériser comme du favoritisme en faveur d’une administration ultérieure à démanteler.

Il est dangereux de laisser le débat sur la gouvernance occulter la question plus fondamentale de savoir quand le gouvernement américain devrait détenir des entreprises. Le test devrait être de savoir si la participation de l’État résout un problème spécifique que des instruments moins intrusifs ne peuvent pas résoudre, et si le rendement public attendu compense de manière adéquate les contribuables pour le risque supplémentaire.

L’administration Trump a clairement redécouvert l’équité comme instrument de politique économique, et le gouvernement américain est déjà actionnaire d’entreprises au-delà de ses frontières. Le défi pratique consiste donc à en faire un système plus discipliné. Cela commence par une diligence raisonnable avant l’investissement, une clarté sur ce que la propriété publique est censée réaliser, des critères transparents pour le choix des bénéficiaires, une voie de sortie crédible et des protections de gouvernance adaptées aux risques que les contribuables sont appelés à supporter.

Washington ne devrait pas se comporter comme un patron politique distribuant des capitaux à des entreprises favorisées. Il ne devrait pas non plus être un actionnaire passif prêt à accepter des protections qu’un investisseur privé averti rejetterait. Si le gouvernement américain veut investir comme un investisseur institutionnel, il devrait également gérer ses investissements comme tel.

Phillip Cornell est directeur général d’ASIO Energy LTD, conseiller principal en énergie chez The Economist et chercheur principal à l’Atlantic Council. Il était auparavant conseiller principal du président-directeur général de Saudi Aramco et du chef de l’Agence internationale de l’énergie.

Stephen Rodriguez est un investisseur de défense chez DCVC. Il est également fondateur de One Defense et conseiller principal à l’Atlantic Council.