Le Pentagone est allé trop loin en utilisant l’Autre Autorité de Transaction. Le Congrès devrait agir.

Au cours de la dernière décennie, le Pentagone s’est de plus en plus appuyé sur l’Autre Autorité de Transaction (OTA) pour faire avancer ses programmes d’armement majeurs tout en contournant les exigences de concurrence et les normes de transparence des coûts. Si les législateurs ne restreignent pas cette autorité, ils risquent de faire sombrer le peuple américain dans une génération de gâchis du Pentagone.

Le Congrès a créé l’OTA en 1958 pour fournir à la NASA nouvellement créée un outil flexible pour poursuivre « la recherche, le développement et l’exploration » dans sa course vers l’espace après le lancement réussi de Spoutnik par les Soviétiques. Au cours des décennies qui ont suivi, les législateurs ont considérablement élargi l’utilisation et la portée de l’OTA, permettant à des éléments du Pentagone de s’appuyer sur elle non seulement pour la recherche et le développement, mais également pour le prototypage et la production d’armes. En conséquence, les autres transactions sont devenues l’approche prédominante en matière de contrats militaires, ce qui présente de grands risques pour les contribuables.

En vertu de l’OTA, les entrepreneurs sont exemptés des règles standard en matière de passation des marchés spécifiées dans le Règlement fédéral sur les acquisitions (FAR), y compris les normes de concurrence, les exigences en matière de données sur les coûts et les prix et les principes comptables conçus pour protéger le gouvernement contre les dépenses déraisonnables sur les contrats militaires. En termes simples, l’autorité accorde aux entrepreneurs la liberté de fixer les prix des contrats militaires de manière pratiquement unilatérale, excluant simultanément la possibilité d’un recours du gouvernement si les prix des entrepreneurs abusaient de l’armée.

Les décideurs politiques devraient restreindre l’utilisation des OT aux seules fins de recherche et de développement, compte tenu à la fois d’un risque accru de gaspillage et de leur impact incertain sur la vitesse de livraison. Les conséquences d’une utilisation élargie de l’OT l’emportent tout simplement sur les avantages potentiels.

Le principal argument en faveur d’une utilisation accrue des OT est qu’ils fournissent des capacités à l’armée plus rapidement que les contrats d’acquisition traditionnels basés sur les FAR. Cependant, il existe peu ou pas de preuves pour étayer cette affirmation, car le Pentagone ne parvient pas à suivre la rapidité avec laquelle les OT de production fournissent des capacités aux militaires par rapport aux contrats traditionnels soumis aux exigences de concurrence et aux normes de transparence des coûts. Le département publie des informations sur le nombre d’OT de prototypage aboutissant à la production de nouvelles capacités, soit par le biais d’OT de production, soit par le biais de contrats traditionnels basés sur FAR ; mais selon le Government Accountability Office (GAO), les conclusions passées ont été « peu fiables et inexactes ».

Une autre justification des OT est qu’ils attirent des entreprises nouvelles ou non traditionnelles vers le secteur de la défense, augmentant ainsi la concurrence dans une industrie consolidée. Le problème avec cet argument est que le Pentagone ne sait même pas quels entrepreneurs effectuent le travail pour les OT attribués par le biais de consortiums. Il s’agit de groupes de fournisseurs axés sur des domaines technologiques spécifiques, comme les systèmes énergétiques navals ou la technologie aéronautique et des missiles. Ils sont dirigés par des gestionnaires qui reçoivent des récompenses du gouvernement et répartissent ensuite le travail entre les fournisseurs. De 2021 à 2024, le gouvernement a rempli la moitié de ses obligations en matière d’OT par l’intermédiaire de consortiums, mais un rapport du GAO de 2025 affirme que le Pentagone ne peut pas pleinement déterminer quels fournisseurs exécutent les contrats d’OT.

Une participation non traditionnelle significative aux OT est l’une des quatre conditions que le Pentagone doit remplir pour accorder un projet de prototypage à un entrepreneur via l’OTA. Au cours de l’exercice 24, le ministère a affirmé que 93 % des obligations en matière d’OT étaient des accords accordés à des entreprises dans lesquelles des entrepreneurs non traditionnels « participent de manière significative ». Cependant, le GAO maintient que la capacité du Pentagone à analyser l’engagement des sous-traitants de défense non traditionnels (NDC) reste limitée. Il manque à l’échelle du département « des données agrégées indiquant si les bénéficiaires de l’OTA sont des NDC, les obligations qu’ils ont reçues et leurs contributions aux projets de l’OTA », ce qui jette le doute sur cette affirmation de 93 %.

Pour aggraver les choses, la définition légale de « non traditionnel » n’est pas basée sur la taille d’une entreprise ou sur la valeur de ses contrats avec le Pentagone, mais sur le fait qu’une entreprise ait ou non reçu un contrat du Pentagone soumis à certains principes comptables au cours de l’année écoulée. J’ai écrit sur l’importance de ces principes, les normes de comptabilité analytique, dans Breaking Defense l’année dernière. Les entreprises les utilisent pour déterminer les coûts qui devraient être imputés aux contrats gouvernementaux. Sans eux, les entrepreneurs peuvent imputer des coûts aux contrats gouvernementaux, même s’ils n’ont rien à voir avec les travaux gouvernementaux. Malgré cela, le Congrès a finalement exempté les entrepreneurs non traditionnels des normes de comptabilité analytique de la NDAA FY26. Ce faisant, les législateurs ont augmenté le nombre d’entrepreneurs considérés comme non traditionnels sans élargir leur définition juridique – un effort qui a échoué dans le même projet de loi.

OT en contexte

Les administrations démocrates et républicaines se sont appuyées sur l’OTA pour relancer le prototypage et la production de programmes d’armement majeurs. L’administration Biden s’est appuyée sur lui pour relancer son programme « Replicator », que l’administration Trump a rebaptisé Defense Autonomous Warfare Group (DAWG). La Maison Blanche s’est également appuyée sur l’OTA pour faire progresser des composants clés de programmes tels que le bouclier antimissile théorique du président, Golden Dome, en annonçant plus tôt cette année l’attribution d’un montant pouvant atteindre 3,2 milliards de dollars en accords OTA pour faire progresser le programme d’intercepteurs spatiaux et 6,5 milliards de dollars en OT pour développer le programme d’indicateurs de cibles mobiles aéroportés basés dans l’espace et le réseau de données spatiales.

Cependant, l’OTA masque les coûts des sous-traitants, un manque de transparence particulièrement alarmant dans le cas de programmes majeurs comme Golden Dome ou le DAWG. Au cours de l’exercice 27, l’administration Trump a demandé près de 55 milliards de dollars pour ce dernier programme, contre 225 millions de dollars au cours de l’exercice 26. En poursuivant le DAWG via l’OTA, le Pentagone perd essentiellement un aperçu des coûts et de la rentabilité des composants et des systèmes faisant partie intégrante du programme. Le ministère légalise effectivement toute surcharge pouvant survenir sur les accords d’OT, la rendant pratiquement invisible au public et entravant les efforts futurs non seulement pour contrôler la croissance des coûts du programme, mais aussi pour demander un remboursement si les sous-traitants militaires surchargent les composants.

Un examen rapide des OT récents suggère que les maîtres d’œuvre typiques sont d’importants bénéficiaires de l’OTA. Douze entreprises ont reçu des OT pour prototyper les intercepteurs spatiaux de Golden Dome, dont un tiers sont des maîtres d’œuvre : General Dynamics Mission Systems (une business unit de General Dynamics), Lockheed Martin, Northrop Grumman et Raytheon (une business unit de RTX). Les autres récipiendaires incluent Anduril, Booz Allen Hamilton et SpaceX. En plus des intercepteurs spatiaux, SpaceX a également reçu un total combiné de 6,5 milliards de dollars en OT pour développer le programme d’indicateurs de cibles mobiles aéroportés basés dans l’espace et le réseau de données spatiales, dont dépendrait un hypothétique système Golden Dome.

Les OT sont devenus sauvages

Les OT étaient autrefois l’exception dans les contrats gouvernementaux, mais de 2016 à 2024, les obligations du Pentagone en matière d’accords de prototypage et de production via l’OTA ont décuplé, atteignant plus de 18 milliards de dollars en 2024. Le secrétaire à la Défense Pete Hegseth est allé plus loin en publiant en 2025 deux mémorandums établissant les OT comme approche contractuelle par défaut et en dirigeant leur utilisation maximale. Depuis qu’il a publié le premier de ces mémos, le Space Systems Command a augmenté le nombre d’OT d’au moins 470 %, intensifiant ainsi une évolution déjà établie vers les OT et s’éloignant des contrats traditionnels basés sur les FAR.

En fin de compte, les OT de prototypage et de production augmentent considérablement le risque de surfacturation par les sous-traitants militaires, tout en contribuant peu à atténuer les problèmes d’acquisition tels que les retards de calendrier et les dépassements de coûts. Il existe cependant des options pour freiner la situation.

Les législateurs devraient contribuer à atténuer ce risque en limitant l’utilisation de l’OTA à la recherche et au développement uniquement. S’ils ne le font pas, ils finiront probablement par approuver des milliards de dollars de déchets du Pentagone. Les législateurs peuvent également freiner l’OTA en abrogeant l’exemption non traditionnelle des normes de comptabilité analytique, réduisant ainsi le nombre d’entrepreneurs jugés non traditionnels. Enfin, le Pentagone devrait suivre la rapidité avec laquelle les OT fournissent des capacités à l’armée par rapport aux contrats traditionnels basés sur les FAR.

Il est irresponsable de supposer, sans preuve, que les OT offrent des capacités rapides. Il incombe aux législateurs d’exiger du Pentagone qu’il comble ce manque de données et réduise l’OTA, au nom des électeurs et des contribuables.

Julia Gledhill est analyste de recherche au Stimson Center, un groupe de réflexion sur la politique étrangère à Washington, DC. Elle concentre ses recherches et ses écrits sur les dépenses du Pentagone, les contrats militaires et l’acquisition d’armes. Elle est apparue sur divers médias, dont Al Jazeera, CNBC, NPR et Bloomberg. Julia contribue régulièrement à Forbes.com et ses écrits sont présentés dans des publications telles que The Nation, The National Interest, The Baffler et Responsible Statecraft.